01.04.2026 Współczesne inwestycje budowlane rzadko zostają zrealizowane wyłącznie siłami generalnego wykonawcy. Zwykle to podwykonawcy odpowiadają za znaczną część robót – od wycinkowych prac specjalistycznych po całe etapy inwestycji. Relacje między generalnym wykonawcą a podwykonawcami umowy o roboty budowlane od lat stanowią jeden z najbardziej wrażliwych obszarów rynku budowlanego. Jeszcze kilkanaście lat temu to właśnie podwykonawca w relacji z generalnym wykonawcą okazywał się być ogniwem najbardziej obarczonym ryzykiem kontraktowym, w tym przede wszystkim ciężarem gwałtownych zmian gospodarczych na rynku. Jak zatem wygląda praktyka zawierania i realizacji umów podwykonawczych dzisiaj? Na ile ustawodawca zdecydował się zaingerować w tę relację w kontraktach realizowanych w ramach zamówienia publicznego?
Między swobodą a kontrolą
Realizacja inwestycji budowlanych w ramach zamówień publicznych odbywa się na styku dwóch porządków prawnych. Do umów tych stosuje się zarówno ustawę Prawo zamówień publicznych (u.p.z.p.), która reguluje sposób wyboru wykonawcy i kontrolę realizacji zamówienia, jak i Kodeks cywilny (k.c.), który określa treść stosunków umownych między uczestnikami procesu budowlanego. To właśnie na tym styku powstaje specyficzna konstrukcja prawna: umowa główna w relacji zamawiający – generalny wykonawca, podlegająca rygorom u.p.z.p. i umowy „dalsze” w relacji generalny wykonawca – podwykonawca zawierane w oparciu o k.c. W typowym modelu zamówienia publicznego: (1) zamawiający zawiera umowę z generalnym wykonawcą, (2) wykonawca realizuje zamówienie samodzielnie lub przy udziale podwykonawców, (3) podwykonawca pozostaje poza bezpośrednim stosunkiem umownym z zamawiającym.
Umowa o podwykonawstwo jest klasyczną umową cywilnoprawną, która najczęściej przybiera postać umowy o roboty budowlane z elementami projektowania lub bez, umowy o dzieło lub umowy dostawy. Podstawą każdej z umów o podwykonawstwo jest zasada swobody umów wynikająca z k.c. Strony mogą dowolnie określić zakres robót, wynagrodzenie czy zasady odpowiedzialności.
Jednakże w zamówieniach publicznych swoboda ta zostaje ograniczona przez wymogi u.p.z.p. oraz postanowienia umowy głównej. W szczególności wykonawca musi ujawnić zakres prac powierzonych podwykonawcom, tj. zobowiązany jest do przedstawienia projektu umowy lub podpisanej umowy określającej jej przedmiot. Umowa ta podlega kontroli zamawiającego co do jej zgodności z dokumentacją przetargową i przepisami u.p.z.p. Tym samym umowa o podwykonawstwo nie powinna być „oderwana” od kontraktu głównego, a raczej stanowić jego logiczne przedłużenie.
Tym samym, strony umowy o podwykonawstwo zasadniczo korzystają ze swobody umów, jednak w praktyce jest ona ograniczona przez: warunki zamówienia publicznego, postanowienia umowy głównej i przepisy bezwzględnie obowiązujące, jak np. art. 433, 436, 437 czy 443 u.p.z.p.
Koniec „dyktatu” generalnego wykonawcy?
Mimo licznych wątpliwości środowiska, nowa u.p.z.p. z 2019 r. wprowadziła istotne ograniczenie swobody kontraktowej w postaci art. 463 u.p.z.p. Przepis ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą umowa o podwykonawstwo w zakresie kar umownych oraz postanowień dotyczących warunków wypłaty wynagrodzenia nie może być mniej korzystna niż umowa generalnego wykonawcy z zamawiającym. Przepis też należy interpretować przez pryzmat jego funkcji ochronnej. Celem ustawodawcy było przeciwdziałanie „łańcuchowi przerzucania ryzyk”, zapewnienie równowagi kontraktowej i ochrona podwykonawców jako słabszej strony stosunku prawnego.
Niedopuszczalne są m.in. skrajne klauzule „pay-when-paid”, nadmiernej wysokości kary umowne czy również kary umowne niewystępujące w umowie głównej, nieuzasadnione wydłużanie terminów płatności czy inne sposoby obarczania podwykonawcy dodatkowym ryzykiem. Regulacja obejmuje swoim zakresem także wszelkie inne wymogi uzależniające uzyskanie zapłaty przez podwykonawcę od wykonawcy. Zarówno te odnoszące się do czynności faktycznych (np. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów potwierdzających wykonanie umowy), jak i czynności prawnych (np. obowiązek wykazania zapłaty dalszym podwykonawcom wszelkich płatności).
W zakresie terminów płatności zwraca uwagę również art. 464 ust. 2 u.p.z.p, który dodatkowo wprost przesądza, że termin zapłaty podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy nie może być dłuższy niż 30 dni od daty doręczenia wykonawcy, podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy faktury lub rachunku.
Warto też wskazać, że przepis art. 463 u.p.z.p. stosuje się do wszystkich umów podwykonawczych. Nie ma znaczenia, czy umowa w sprawie zamówienia publicznego dotyczy robót budowlanych, usług, czy dostaw (stosując nomenklaturę u.p.z.p.), jak również to, jaki jest przedmiot umowy podwykonawczej. Natomiast interes dalszych podwykonawców chroniony jest tylko w przypadku ich udziału w zamówieniach na roboty budowlane – z wyłączeniem zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa.
Należy jednak z pewną dozą rozczarowania stwierdzić, że przepis ten nie wprowadził żadnego mechanizmu egzekwowania przez podwykonawcę swoich praw wynikających z art. 463 u.p.z.p. Jak wskazuje doktryna [1], przepis ten pomimo swojego bezwzględnego obowiązywania może w praktyce okazać się martwym postulatem podwykonawców. Sprawczość w tym zakresie posiada jedynie zamawiający, przy czym głównie w odniesieniu do umów o roboty budowlane (w rozumieniu u.p.z.p.). Wyraża się ona w formie zastrzeżeń zamawiającego zgłaszanych do umowy o podwykonawstwo lub sprzeciwu do umowy o podwykonawstwo lub wezwania do doprowadzenia do zmiany umowy (art. 464 ust. 3, 6 i 10).
Kontrola zamawiającego nad umowami o roboty budowlane
Kolejnym z ograniczeń swobody kontraktowej jest kontrola nad treścią zawieranych umów sprawowana przez zamawiającego. Bezsprzecznie ustawowe prawa zamawiającego są znacznie szersze w przypadku umów o podwykonawstwo, których przedmiotem są roboty budowlane, bowiem, na podstawie art. 464 ust. 1 u.p.z.p., wykonawcy, podwykonawcy lub dalsi podwykonawcy zamówienia na roboty budowlane są zobowiązani do przedłożenia zamawiającemu projektu tej umowy.
Zamawiający mają natomiast prawo do zgłoszenia, w formie pisemnej pod rygorem nieważności, zastrzeżeń do projektu umowy o podwykonawstwo, w przypadku, gdy: (1) nie spełnia on wymagań określonych w dokumentach zamówienia; lub (2) gdy przewiduje termin zapłaty wynagrodzenia dłuższy niż 30 dni od dnia doręczenia wykonawcy, podwykonawcy lub dalszemu podwykonawcy faktury lub rachunku lub (3) w sytuacji, gdy dany projekt zawiera postanowienia niezgodne z art. 463 u.p.z.p.
Co oznacza zatem przesłanka „nie spełnia on wymagań określonych w dokumentach zamówienia”? Po pierwsze należałoby wskazać, że oprócz minimalnych postanowień umownych, które musi zawierać umowa o podwykonawstwo (art. 437 u.p.z.p.), zamawiający może w granicach prawa i swobody kontraktowej, kształtować dodatkowe wymogi wobec generalnego wykonawcy w zakresie oczekiwań co do treści umowy o podwykonawstwo. Skutkiem tego generalny wykonawca będzie niejako „rozliczany” z tych wymogów właśnie na podstawie art. 464 ust. 1 u.p.z.p.
Co więcej, jak wskazał Sąd Okręgowy w Warszawie w odniesieniu do powyższych przepisów [2]: „w zakresie trybu zamówień publicznych, gdzie wydatkowane są środki publiczne, zamawiający jest uprawniony do tego, aby – w granicach wynikających z przepisów ustawy – w zawieranych przez siebie umowach w sprawie zamówienia publicznego dążyć do ochrony słusznego interesu wszystkich podmiotów biorących udział w realizacji inwestycji, przestrzegania dobrych obyczajów i uczciwości kupieckiej. Temu celowi sprzyjają skarżone postanowienia, których przedmiotem jest ochrona słusznego interesu podwykonawców, szczególnie tych licznych i mniejszych. Dbanie o taką elementarną, podstawową prawidłowość tych umów, jawi się jako oczywiście sprawiedliwe wobec tych podmiotów, które przecież nie mają żadnych instrumentów w katalogu środków ochrony prawnej w PZP”.
Blaski czy cienie swobody kontraktowej?
Okazuje się, że choć ograniczona, to jednak wciąż swoboda kontraktowa będąca cechą immanentną umów o podwykonawstwo, potrafi przysporzyć niemało kłopotów. Spośród najczęstszych błędów przy konstruowaniu umów o podwykonawstwo należałoby wymienić:
- niejasny, nieprecyzyjnie określony zakres robót utrudniający ocenę granic odpowiedzialności podwykonawcy;
- brak powiązania harmonogramu umowy o podwykonawstwo z programem kontraktu głównego skutkujący np. ryzykiem kolizji wykonywanych prac pomiędzy wieloma podwykonawcami lub kaskadowym narastaniem opóźnień, gdy prace jednego podwykonawcy zależą od wykonania prac będących w zakresie innych podwykonawców;
- nieprecyzyjnie określone wynagrodzenie, w tym niewskazujące na rodzaj wynagrodzenia (ryczałtowe/obmiarowe/mieszane);
- kopiowanie umów „z rynku prywatnego” skutkujące niezgodnością z u.p.z.p. i ryzykiem nieważności postanowień;
- niejasne zasady odbiorów i rozliczeń będące źródłem sporów i opóźnień w płatnościach.
Z perspektywy praktycznej umowa regulująca stosunki między generalnym wykonawcą a podwykonawcą powinna spełniać co najmniej trzy warunki:
- spójność z umową główną, tj. zakres robót, terminy realizacji i odpowiedzialność powinny odpowiadać kontraktowi z zamawiającym;
- równowaga stron, tj. unikanie skrajnych, nierynkowych postanowień zwiększa szanse na skuteczne wykonanie kontraktu;
- przejrzystość rozliczeń: precyzyjnie określone wynagrodzenie, jasne zasady odbiorów, fakturowania i płatności to najlepsze zabezpieczenie przed potencjalnym konfliktem stron.
Podsumowanie
Umowa o podwykonawstwo robót budowlanych w zamówieniach publicznych nie jest już „technicznym dodatkiem” do inwestycji. To kluczowy instrument zarządzania ryzykiem w toku realizacji inwestycji. Dla generalnych wykonawców oznacza to konieczność świadomego konstruowania relacji z podwykonawcami. Dla podwykonawców – potrzebę aktywnego dbania o swoje prawa już na etapie zawierania umowy. W praktyce to nie sama technologia czy dobry harmonogram, lecz również jakość relacji kontraktowych najczęściej decydują o powodzeniu inwestycji.
Weronika Sawik
Adwokat
[1] M. Jaworska [w:] M. Jaworska (red.) Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2026
[2] Wyrok Sądu Okręgowego z dnia 9.11.2021 r., sygn. XXIII Zs 103/21.